一个位于长江下游的拥有33万人口、331平方公里土地的江心小岛，由于岛上无山丘，地势低平，历史上曾被称为“太平洲”。如今，在这里，党委领导、政府主导、法院推动、社会参与、聚力化解的多元化纠纷解决机制工作良性运转，成效明显：江苏省扬中市连续12年被授予全省社会治安综合治理先进地区的称号，荣获“全国和谐社区建设示范市”称号。扬中市人民法院先后两次被江苏省高级人民法院记集体一等功；被江苏省委政法委记集体二等功。

　　夏日里，记者走进这座江中小岛，亲身感受扬中法院紧紧依靠党委领导聚力化解纠纷工作而带来的安宁与和谐。

　　党委领导 凝聚多元解纷共识

　　被誉为美丽的“江心洲”的扬中市同样有邻里纠纷，有社会矛盾，需要通过人民法院的着力化解，来让这“太平洲”的社会环境和自然环境一样和谐优美。不过，化解矛盾纠纷，法院并非“万能”，由于职能所限，一些问题难以彻底解决，群众利益不能完全实现，司法公信也受到影响。

　　 “党委领导，法院推动，政府主导，社会参与，聚力化解社会矛盾”，镇江市中级人民法院院长茅仲华认为，这一工作机制在多元化解社会纠纷矛盾中发挥了突出的主干作用。党委重视、政府支持，对扬中法院院长汤国生来说，是实实在在的感受。汤国生说，市委出台了《关于深入推进平安扬中建设的意见》，并下发《市有关部门贯彻落实〈关于深入推进平安扬中建设的意见〉重点任务分工方案》，对年度综治重点工作目标任务进行分解落实。同时把综治平安建设作为“一把手”工程，纳入各地各部门党政综合考核、领导干部和领导班子任期考核，市、镇、村、组四级逐级签订综治领导责任状，层层传递工作责任和压力。市委常委会多次听取法院在内的工作汇报，对涉稳重大问题、相关工作进行专题研究。同时，市政府常务会议围绕社会治安、信访稳定、公共安全等方面，定期安排部署工作任务。

 　　“法院管案件，政府管稳控，就是在党委领导下，各司其职，各行其能，成效明显。”在汤国生看来，发挥我国特有的政治优势，紧紧依靠党委领导，各方合力，多措并举，很多问题将迎刃而解。汤国生说，多元化纠纷解决机制的构建所要坚持和恪守的最为重要的原则是党委领导，多元化纠纷解决机制是一项重大的法治建设工作，涉及到司法、行政、社会等方方面面，绝非单方面力量所能济其功，也不是法院一家所能承担得了的，只有在党委领导下，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并凝聚共识，带动全社会参与。

　　在这种情况下，构筑平台格外重要。扬中法院积极建议在全市开展“无讼社区”活动，引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解，着力完善制度、强化保障，推动各种矛盾纠纷化解方式配合衔接。实行“庭、站、点、员”四位一体，坚持以诉讼调解为中心，探索建立了特邀调解、委托调解和交通、劳动争议、医患纠纷巡回法庭等多元化纠纷解决机制，有效营造止讼、化讼、少讼乃至无讼的良好社会环境。

　　在扬中市委的高度重视与主导推动下，2012年9月，《关于在全市开展“无讼社区”创建活动的实施意见》下发全市。该意见明确创建标准，细化责任分工，并创新考评方法，将“民事案件万人起诉率”纳入社会管理综合治理年度考核体系，实行社区（村）、镇（街、区）、全市的“民事案件万人起诉率”三级考核。《意见》出台后，市委政法委还专门组织召开全市“无讼社区”创建工作会议进行动员部署，市四套领导班子有关领导，市有关行政机关、各镇、社区负责同志参加会议，进一步凝聚了创建共识。

　　有效的工作机制，带来的是令人眼前一亮的工作成果：自2013年以来，扬中市传统民事案件年年同比下降在10%以上；有2176起涉诉矛盾纠纷进入诉前调解，其中调解成功1456件，成功率达67%。2015年，扬中市公众安全感达95.5%，位居镇江市第一。

　　党政支持 合力攻克疑难案件

　　涉诉信访，是民众之难，要解决这些问题，也是法院之难。为当事人解决实际困难，才能息诉罢访，可是在很多情况下，需要“钱”，该支付的得支付，也需要“权”。这两方面的条件与能力，法院都不具备。客观上，司法也不能“越位”。

　　在扬中法院，一本台账记录了一起在市委主要领导重视、市委政法委书记亲自协调下，通过司法救助，成功化解的信访督办案件。

　　被害人李某与被告人张某故意伤害一案，双方矛盾非常激烈，被害人李某对公安机关的处理一直存有意见。扬中法院判处被告人张某有期徒刑五年零十个月，同时赔偿被害人经济损失70余万元。随后，李某申请执行，法院多方查实张某确无财产可供执行。后又多次与其亲属沟通，其亲属也表示无力赔偿，执行措施已穷尽。李某因得不到赔偿款，多次赴省进京上访。

　　鉴于李某家庭生活极度困难的情况，法院专题递送报告，市委主要领导批示督办，市委政法委召集有关部门专题研究。时任扬中市委政法委书记沈大银亲自接谈，深入了解，与有关部门确定了司法救助这一工作思路，并在短期内将资金协调到位。扬中法院积极落实市委要求，进行接谈、稳控，严格按照司法救助的程序稳步推进，并迅速完成了承诺、担保这些手续。一起长达3年的重点信访案件得以化解。彻底解决这样的积案，向群众“兑现”了法律的公正。

 　　“领导重视、部门联动的确解决了我们无法解决的重大涉诉信访案件。”该院审委会专职委员朱亚平说，有些涉诉信访案件多系案情复杂，历时长久，且超出法院解决能力范围的案件。对于此类案件，扬中法院在内部挖潜的同时，主动争取当地党委、政府和上级法院的领导和支持，整合多方力量和资源，形成多方联动的工作格局。据悉，扬中法院3年来彻底化解了上级交办的重点涉诉信访案件94件，申诉信访量降至镇江法院系统末位，未发生一起影响社会稳定的事件，被江苏高院表彰为“化解涉诉信访工作先进集体”。

　　除了在重点涉诉信访案件的办理上依靠党委政府指导和支持外，扬中法院在清理重点执行积案的同时，也主动向党委报告。而扬中党委政府也坚持定期听取法院执行工作汇报，了解掌握法院执行工作情况，对大要难案件的执行和重大执行行动进行协调。

　　今年春节前，扬中法院以各镇（街道）区为单位，逐一采取拉网式集中执行，执结了一批涉民生案件，兑现案款200余万元。“这次集中执行活动前，我们主动向每个镇区党委政府主要领导进行了汇报，得到了他们的积极响应。每到一个镇区，都为我们提供了临时的办公场所，供应了午餐，有任何需求和困难直接对接镇区综治办，解决了我们的后顾之忧，让我们更能全身心投入到集中执行中。”该院执行局局长王彤深感欣慰。

　　扬中市南园市场经营用房整体迁让案涉及被执行对象较多，情绪对立严重。因全市创卫需要，南园市场改造工程在即，申请执行人催促法院尽快执行。执行干警在多次上门与黄某等被执行人沟通谈话无果后，拟采取集中强制执行措施前，再次向市委相关领导作了专题汇报。在市委政法委的促成下，法院、公安、城管、工商等部门相关人员进行沟通协调，从人员、装备，到车辆、物品存放等各方面研究制定了周密的执行预案。执行当天，街道、派出所等派员到执行现场协助，人大、政协、政法委和检察院也派员到现场监督执行。迫于威慑，强制执行的当天，10位被执行对象主动进行了搬迁。

 　　“离开党委、人大及政府政协等部门的支持，法院的执行工作就是无源之水、无根之木，只有党委、人大加强对执行工作的领导、监督和支持，排除困难和干扰，为执行工作创造良好的执行环境，法院执行工作必将达到事半功倍的效果。”谈到党政合力，攻克重点疑难案件的话题时，汤国生颇为感慨。

　　搭建平台 汇聚多元解纷力量

　　扬中法院的实践表明，在矛盾纠纷多元化解机制不断完善的进程中，法院的作用主要在于搭建矛盾纠纷多元化解机制的平台，其中“无讼社区”纳入社会管理综合治理年度考核体系，就是引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解。这个平台的广泛开放，可以让社会上各种纠纷解决的力量汇聚于此。此外，扬中法院运用法律手段支持保障各种纠纷解决机制发挥作用：赋予调解组织调解协议合同效力；根据当事人的申请，依法对调解组织的调解协议予以司法确认。这样，调解协议便具有相当于生效裁判的法律效力，切实提高了公众对调解方式化解矛盾的认可度。

　　在新坝人民法庭庭长栾汉勤的办公桌上，有一沓厚厚的表格引起了记者的注意。“这是协助送达登记表，协助送达员完成协助事项后，会在法院工作人员的指导下填写送达工作登记表，这也是作为考核、补贴及评先的依据。”栾汉勤解释道。

　　记者翻开一张登记表，见上面有案号、协助送达时间、协助送达地点、协助送达事项和法院工作人员、协助送达工作人员的签名等多栏内容。

　　“协助送达还有补贴？”“是的，为调动基层组织的积极性，我们法院争取财政支持，对协助送达员给予必要的劳务补贴，劳务补贴标准为每完成协助或见证送达一次补贴50元，每件案件劳务补贴最多不超过100元。”栾汉勤说，“不仅是协助送达，在委托调解上，调处成功、形成书面调解协议并建立规范化卷宗的，由专门考核小组考核评定，进行50至300元的奖励。”

　　扬中法院还争取政府财政部门支持，将律师在诉讼服务中心值班、参与化解和代理涉诉信访案件，人民调解员诉前或诉中接受委托调解，以及基层组织工作人员协助法院送达、调解、执行和信访等司法协作事项，通过政府购买公共法律服务的方式，统一纳入政府购买公共服务指导性目录，配套财政资金，切实解决推进矛盾纠纷多元化解机制建设中必要的经费补贴或奖励资金。

　　在借助人员优势方面，扬中法院加强与司法行政机关联系，由司法局聘请法院已退休的全国模范法官朱沪生和前立案庭庭长黄为群为扬中法院诉讼服务中心人民调解工作室的专职调解员。完善对人民调解室的管理，保证院部人民调解工作室每天有1名人民调解员坐班，基层法庭每周固定两天有人民调解员坐班，“康乃馨家庭工作室”每周固定一天安排一名妇联干部坐班。诉讼服务中心的律师工作站，由律师协会、法律援助中心派驻律师在工作日轮流值班。

　　在借力平台建设方面，扬中法院借力扬中大调解机制建设，推进矛盾纠纷调处对接工作。与辖区派出所、司法所、妇联建立“庭所共建”平台，完善法庭与相关基层组织之间“1+3”涉诉矛盾纠纷化解机制；加强与市总工会、司法局和人社局的合作，建立劳动争议纠纷诉调对接平台；在市医疗纠纷人民调解委员会成立巡回法庭，建立医患纠纷诉调对接平台；加强与公安交警部门的配合，在道路交通事故纠纷调处中心成立巡回法庭，建立道路交通事故纠纷诉调对接平台。

　　在谈到这项工作时，扬中市委书记潘早云指出：“在整合社会资源化解矛盾纠纷时，依靠党委领导，借力政府人财物的支持，确保人员配置到位、平台搭建到位、财政保障到位，这是扬中法院多元化解纠纷的步伐走得好、走得远的强力保证。”

多元化纠纷解决机制的有益探索

　　今年6月，《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）以及《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》）发布，其中强调了司法在多元化纠纷解决机制改革中的引领、推动和保障作用。《意见》和《规定》的落实需要各地法院结合各地区的具体实际情况，制订出适合本地区的实施方案。江苏省扬中市人民法院通过积极调研，在实践中探索出的党政合力多元解纷模式是对《意见》和《规定》的积极回应，用实践经验明确了法院自身在多元化纠纷解决机制中的职能定位，对当地社会矛盾纠纷的有效化解起到了良好的作用，为各地法院探索实施多元化纠纷解决机制改革提供了有益借鉴。

　　一、多元解纷模式的构建有利于有序分流案件、节约司法成本

　　当前，中国社会正处于转型期，社会矛盾凸显，群众维权意识加强，大量纠纷涌入法院，加之立案登记制以及员额制改革带来的影响，法院面临着案多人少的巨大压力。与其他组织一样，司法系统也有自身的承载力限度，过载将会造成案件超期、办案质量下降等严重影响司法公信力和人民满意度的不良后果。诉诸法院并不是定分止争的唯一、首要途径，而应是穷尽其他纠纷解决机制以后的最后途径。在司法渠道之外，调解、仲裁、行政裁决、行政复议等也是十分重要和有效的纠纷解决途径。在进入司法程序之前通过多元化的纠纷解决机制化解矛盾，将有利于缓解案多人少的压力，有利于司法回归其本来应有的职能定位，即守住、守好社会公平正义的最后一道防线。

　　从扬中法院提供的数据上看，自2013年以来，扬中市传统民事案件每年同比下降在10%以上；有2176起涉诉矛盾纠纷进入诉前调解，其中调解成功1456件，成功率达67%，在效果方面还是较为明显的。其所确立的“有效地营造止讼、化讼、少讼乃至无讼的良好社会环境”的目标实质上体现了缓解社会矛盾、优化社会资源配置、节约司法成本的思想。

　　二、多元解纷模式的构建有利于有效解决纠纷、缓解社会矛盾

　　司法的过早、过多介入一方面是对有限司法资源的浪费，另一方面，也未必能起到最佳的化解矛盾纠纷的效果。不论是判决还是调解，其最终目的都是解决纠纷。进入到法院的案件，各方当事人之间的矛盾往往都已激化至一定程度，若当事人不认可案件处理结果，出现“案结事未了”的情况，则司法公信力可能会受到一定程度的影响，解决纠纷的最终目的也并未实质达成。与司法途径相比，调解等非诉讼纠纷解决机制更为灵活，尤其在解决某些类型的民事纠纷中优势明显。在民事领域，中国古代有依靠社会习惯、道德等处理细小纠纷的传统，由双方尊重的宗族长辈或当地有威望的人士居中调停，并非事事对簿公堂、依靠成文法解决。中国传统社会的正常运转，离不开这种传统。自近代法律移植开始，形式理性不断影响着中国传统法律实践，成文法体系日趋完备，司法逐渐成为解决纠纷的主要途径。但传统的纠纷解决模式有其强大的生命力，现代法治国家之下也应重视多元化纠纷解决机制的构建。调解等非诉讼纠纷解决机制不仅有着良好的法律文化基础，也是一种从根本上解决纠纷、化解矛盾的手段。民事纠纷往往标的额较小、伦理性较强，在促成各方达成调解、化解矛盾的过程中，可充分运用人情、道德、法理对各方进行劝解、从中调停，最终产生各方均能接受的方案，使得矛盾从根本上被消解，从而对社会稳定和谐起到正面积极的作用。

　　另外，非诉讼解决机制也可根据不同纠纷类型而细分出不同的专业类别，如医疗事故纠纷可选择一些有医药知识背景的人员作为居中调解员，社区居委会成员因为更了解本社区居民的实际情况而更适合作为邻里纠纷的调解员，这样，非诉讼解决机制中相关人员对纠纷产生的背景信息掌握得更为全面充分，使得纠纷的解决更为高效和妥当。扬中法院探索建立了特邀调解、委托调解、交通巡回法庭等多元化纠纷解决机制，以及“康乃馨家庭工作室”妇联干部坐班制，即是考虑到不同类型的民事案件的差异，对非诉讼纠纷解决机制在人员配备上力求更专业，从而取得更好的定分止争的效果。

　　三、党政合力更有利于整合社会资源、完善多元解纷长效机制

　　多元化纠纷解决机制的良好运转需要调动、整合各种社会资源以及对接、协调各种纠纷解决途径。法院有其职权的边界，其协调能力和调动资源的能力均十分有限，由法院牵头并推动，党委和政府重视并给予政策、制度、财政、人员、平台等各方面的支持，能够使得社会资源合理配置和高效整合，促成各种纠纷化解机制有序协调并有机结合，真正落实多元化纠纷解决机制，发挥其长效作用。例如，扬中市法院在诉调对接平台建设方面，与市总工会、司法局和人社局合作，建立劳动争议纠纷诉调对接平台；在市医疗纠纷人民调解委员会成立巡回法庭，建立医患纠纷诉调对接平台；与公安交警部门配合，在道路交通事故纠纷调处中心成立巡回法庭，建立道路交通事故纠纷诉调对接平台，即充分利用了党委和政府在平台搭建方面的政策支持和天然的协调优势，为多元化纠纷解决机制的运行提供了有力保障。

　　　　　　　　　　　　（南京大学法学院院长、博士生导师叶金强）

来源：2016年8月25日《人民法院报》5版实务周刊